Коммунальный кодекс РФУспешной реализации реформы ЖКХ мешает не только консерватизм представителей отрасли и их клиентов, но и несовершенство законодательной базы.

Неточность и двусмысленность стандартной терминологии в жилищном законодательстве часто приводит к серьезным проблемам между организациями коммунального комплекса и потребителями. Устранить противоречия поможет Коммунальный кодекс РФ.

1. Краткий анализ коммунального законодательства

2. Концепция Коммунального кодекса Российской Федерации
3. Место будущего закона в системе действующего законодательства

1. Краткий анализ коммунального законодательства

Для успешной реализации жилищно-коммунальной реформы необходимо четкое разделение жилищной и коммунальной составляющих. Несоответствие и противоречие друг другу законов и подзаконных актов позволяют каждой из сторон, то есть предприятиям коммунального комплекса с одной стороны и пресловутым «исполнителям коммунальных услуг» — ТСЖ, ЖСК, УК — с другой стороны толковать их в свою пользу.

Определимся в терминах

Идеальный потребитель

Идеальный потребитель.

Необходимо законодательно дать четкие определения таким понятиям как «коммунальный ресурс» и «Коммунальные услуги». Кто является поставщиком коммунальных услуг, а кто их исполнителем, а кто потребителем? Кто такой потребитель и может ли он быть абонентом?

Все эти термины взяты из действующих законов и подзаконных актов, и их неоднозначное толкование создает серьезные проблемы при построении договорных отношений между организациями коммунального комплекса и конечными пользователями воды, тепла, газа, электричества.

Положение о том, что исполнитель (в данном случае ТСЖ, ЖСК, УК) является лицом, предоставляющим коммунальные услуги, производящим или приобретающим коммунальные ресурсы (п. 3 Постановления Правительства РФ от 23 мая 2006 г. № 307 «Правила предоставления коммунальных услуг гражданам»), не соответствует истинному положению дел. ТСЖ, ЖСК, УК не предоставляет коммунальные услуги, а отвечает и несет ответственность за нормальное техническое состояние внутридомовых инженерных сетей, через которые потребитель, то есть собственник помещения в многоквартирном доме получает воду газ, тепло и так далее.

Мы все понимаем, что обозначает слово «потребитель». Ему дано законное определение в преамбуле Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей»:

«Потребитель — гражданин, имеющий намерение заказать или приобрести либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключительно для личных (бытовых) нужд, не связанных с извлечением прибыли».

Этот термин используется в отношениях, возникающих между гражданами и лицами, предоставляющими товары коммунального назначения.

Однако законодатель не всегда следует этой терминологии и вводит свое толкование некоторых слов. Так, в рамках Федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30.12.2004 № 210-ФЗ под формулировкой «потребители товаров и услуг организаций коммунального комплекса» подразумеваются лица, приобретающие по договору электрическую и тепловую энергию, воду, услуги по водоотведению и утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов.

Такими лицами в жилищной сфере могут быть управляющая организация, товарищество собственников жилья, жилищно-строительный, жилищный или иной специализированный потребительский кооператив. Здесь понятие «потребитель» выступает синонимом слова «исполнитель» и используется в отношениях, возникающих между покупателем коммунальных услуг и их продавцом (организацией коммунального комплекса).

В этом случае становится невозможным заключение договоров агентирования или комиссии между реальным потребителем коммунальных услуг — гражданином и ТСЖ, ЖСК, УК, названными «исполнителями», а в реальности являющимися посредниками.

Об услугах и ресурсах

Коммунальные услугиКоммунальные услуги законодательно не имеют исчерпывающего списка. Частично коммунальные услуги перечислены в п. 4 ст. 154 Жилищного кодекса. В Постановлении Правительства РФ
от 23 мая 2006 г. № 307 «Правила предоставления коммунальных услуг гражданам» дано определение «коммунальные услуги надлежащего качества».
А если предоставлены услуги ненадлежащего качества?

Коммунальных ресурсов как таковых нет. Экономистам известны только три вида ресурсов: земля, труд, капитал. Земля — это природные ресурсы (уголь, нефть, газ, руда и другие). Труд — это трудовые ресурсы. Капитал — материальные, финансовые и информационные ресурсы. А «коммунальные ресурсы» — это просто красивое сочетание слов.

Используя природные ресурсы, труд и капитал мы получаем воду, электроэнергию, тепло, газ. Все это потребляется населением. Услуги по водоснабжению, энергоснабжению, газоснабжению невозможно приобретать и перепродавать, поскольку они бесследно потребляются одновременно с их осуществлением. Таким образом, потребителями коммунальных услуг являются граждане, а не ТСЖ, ЖСК или управляющая организация.
В результате деятельности ТСЖ никакой продукции или иных благ не появляется. Но зато появляется конфликт интересов.

По действующим нормативным документам ТСЖ предоставляет коммунальные услуги гражданам, тем самым реализуя услуги на территории Российской Федерации. Появляется объект налогообложения — реализация услуг и, соответственно, налог на добавленную стоимость (ст. 145, 146 Налогового кодекса РФ).

Налоговые инспекции предъявляют претензии к ТСЖ, ЖСК, управляющим организациям. Даже несмотря на то, что Пленум Высшего арбитражного суда своим постановлением № 57
от 5 октября 2007 г. отметил: ТСЖ, заключая договоры на оказание коммунальных услуг выступает в имущественном обороте не в своих интересах, а в интересах членов ТСЖ и не должен исчислять сумму НДС по операциям, связанным с обеспечением жилых помещений коммунальными услугами.

Спустя полтора года, в мае 2009-го, Госдума в первом чтении одобрила поправки в Налоговый кодекс РФ, уточняющие порядок налогообложения коммунальных услуг. Когда будут приняты эти поправки в окончательном чтении, неизвестно.

Вывоз мусора - услуга из услугМожно достаточно долго приводить другие многочисленные примеры нестыковок понятий, относящихся к коммунальным отношениям. Так, в ст. 17 Федерального закона 210-ФЗ от 30.12.2004 «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» сказано, что потребители товаров и услуг организаций коммунального комплекса в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов — лица, приобретающие по договору электрическую и тепловую энергию, воду, услуги по водоотведению и утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов для собственных хозяйственно-бытовых и (или) производственных нужд (далее — потребители).

В жилищном секторе потребителями товаров и услуг указанных организаций в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, как утверждает закон, являются «в многоквартирных домах — товарищества собственников жилья, жилищные кооперативы, жилищно-строительные кооперативы и иные специализированные потребительские кооперативы, управляющие организации, которые приобретают указанные выше товары и услуги для предоставления коммунальных услуг лицам, пользующимся помещениями в данном многоквартирном доме, или непосредственно собственники помещений в многоквартирном доме в случае непосредственного управления многоквартирным домом собственниками помещений».

В Постановлении Правительства РФ от 12.02.1999 №167 «Правила пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации» абонент — это юридическое лицо, заключившее с организацией водопроводно-канализационного хозяйства в установленном порядке договор на отпуск (получение) воды и (или) прием (сброс) сточных вод. В Постановлении Правительства РФ от 31.08. 2006 г. N 530 «Правила функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики» имеются понятия «покупатели электрической энергии» и «исполнители коммунальных услуг». В Методических рекомендациях по регулированию отношений между энергоснабжающей организацией и потребителями фигурирует понятие «абонент» (потребитель) — лицо, осуществляющее пользование тепловой энергией (мощностью) и теплоносителями.

То есть в каждом нормативно-правом документе, относящемся к коммунальной сфере, дается свое определение исполнителя, потребителя, абонента. А это, в свою очередь, влияет на содержание договора между организациями коммунального комплекса и ТСЖ.

ТСЖ, УК заключают договоры на поставку коммунальных услуг в интересах собственников, контролируют их исполнение, аккумулируют на своих расчетных счетах коммунальные платежи, осуществляют расчеты с организациями коммунального комплекса. В результате несут финансовые убытки, выполняя абонентскую функцию предприятия коммунального комплекса (снятие показаний с узлов учета, выписка квитанций, сбор денежных средств).

Как снять противоречия

Иногда коммунальные тарифы можно отрегулировать только через судЕсть нормы, предусмотренные для организаций коммунального комплекса, не согласованные с нормами жилищного законодательства. В статье 17 уже упомянутого закона № 210-ФЗ указано, что плата за коммунальные услуги для граждан-нанимателей и собственников жилых помещений устанавливается в соответствии с жилищным законодательством РФ с учетом надбавок к цене (тарифам) для потребителей. Однако статьей 157 Жилищного кодекса РФ определено, что размер платы граждан за коммунальные услуги рассчитывается, исходя из тарифов, установленных органами регулирования в порядке, установленном федеральным законом. При этом федерального закона, регулирующего основы и порядок установления конечных тарифов для граждан на коммунальные услуги, нет.

Поставка воды, электричества, газа других ресурсов определяется Гражданским кодексом как договор снабжения. В большинстве случаев такой договор называется или договором купли-продажи, или договором поставки. Но, как мы уже выяснили, сегодня ТСЖ приобретает воду, тепло, газ не для себя, а для собственника по его поручению и за его счет. В результате каждая из договаривающихся сторон трактует договор в свою пользу, загружая суды дополнительной работой.

Таким образом, наличие отдельных законов в области коммунального хозяйства, многочисленных подзаконных нормативных документов, в том, числе постановлений Правительства РФ, ведомственных актов, которые зачастую противоречат друг другу и не соответствуют гражданскому законодательству, требует свести их в единый документ.
Таким документом может стать Коммунальный кодекс РФ.

2. Концепция Коммунального кодекса Российской Федерации

Основная идея разработки законопроекта «Коммунальный кодекс РФ» заключается в совершенствовании правовых основ государственного регулирования предоставления коммунальных услуг от организаций коммунального комплекса конечному потребителю. Законопроект должен обеспечить защиту прав потребителей коммунальных услуг и предоставление полноценной и достоверной информации.

Значение коммунального законодательства для реализации жилищно-коммунальной реформы в Российской Федерации невозможно переоценить. В то же время следует отметить, что деятельность законодателей в этой области не носит систематического характера. Очень часто подготовка того или иного закона или подзаконного акта осуществляется в интересах того или иного отраслевого монополиста.

Прежде всего, в проекте Коммунального кодекса должен быть заложен системный подход к регулированию отношений в области производства и предоставления коммунальных услуг, соответствующих современному этапу социально- экономического развития страны. При этом должен быть провозглашен главный принцип предоставления коммунальных услуг — обеспечение качества услуг, благоприятных для жизни и здоровья человека.

Разработка Коммунального кодекса России предполагает, что главным направлением совершенствования коммунального законодательства должна стать его кодификация, которая позволит наконец перейти к системной законодательной работе.

Работа над Коммунальным кодексом должна решить несколько задач:

Коммунальный кодекс поможет защитить права граждан? позволит проанализировать весь накопленный основной нормативный материал жилищно-коммунального законодательства, при этом будет достигнута большая взаимоувязанность нормативных актов;

? поможет закрепить положительные черты сформировавшейся коммунальной системы и наметить пути ее дальнейшего преобразования и совершенствования;

? позволит учесть положения о правах и обязанностях участников правоотношений в части обеспечения потребителей коммунальными услугами в соответствии с принципами, установленными Федеральным законом от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании»;

? даст определения, что такое «коммунальная услуга».
В законопроект, наряду с традиционными объектами коммунального хозяйства, должны быть включены такие объекты, как продукция, вещества, материалы, организации коммунального комплекса.
А также субъекты, предоставляющие коммунальные услуги;

? определит права граждан на защиту прав потребителей коммунальных услуг и доступ к полной и достоверной информации о формировании тарифов на предоставление коммунальных услуг;

? позволит упорядочить иерархическую структуру коммунального законодательства. Как известно, для регулирования коммунальных отношений характерен чрезвычайно большой массив подзаконных актов. В процессе подготовки Коммунального кодекса РФ следует установить соотношение законов и подзаконных актов, исходя из того, что подзаконные нормативные акты являются преимущественно инструментом воздействия на отношения между производителями товаров, коммунального назначения и конечными потребителями;

? увеличит долю правовых норм, внесенных в Коммунальный кодекс РФ, за счет переноса в него ряда норм подзаконных актов. Эта процедура будет способствовать росту стабильности коммунального законодательства.

3. Место Коммунального кодекса РФ в системе действующего законодательства

Жилищное законодательство нужно отрегулироватьВ соответствии с Классификатором правовых актов, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 года № 511, Коммунальный кодекс Российской Федерации будет отнесен к правовым актам под номером 050.040.000 «Коммунальное хозяйство». Разработка проекта Коммунального кодекса РФ должна осуществляется во взаимосвязи и в соответствии с Федеральным законом от 27.12.2002 №184-ФЗ «О техническом регулировании».

При этом Коммунальный кодекс РФ должен предусматривать более широкое, чем техническая регламентация хозяйственной деятельности, регулирование отношений в сфере предоставления коммунальных услуг, в том числе в вопросах рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. В Коммунальном кодексе должны найти свое отражение основные положения ФЦП «Жилище 2002–2010 годы», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 года № 675.

Коммунальный кодекс РФ носит комплексный характер — он будет аккумулировать в себе в необходимой степени нормы, относящиеся к жилищному, земельному, административному, гражданскому, финансовому, налоговому праву или содержать необходимые отсылочные нормы. Кодификация в рамках Коммунального кодекса потребует отмены части федеральных законов. Например, Федерального закона от 30 декабря 2004 г. №210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса».

Коммунальный кодекс РФ должен занять место системообразующего акта коммунального законодательства Российской Федерации. Акты федерального законодательства в сфере коммунального обеспечения потребителей, разрабатываемые и принимаемые в дальнейшем, должны включаться в Коммунальный кодекс Российской Федерации. Акты федерального законодательства иных отраслей права, содержащие коммунальные нормы, разрабатываемые и принимаемые в дальнейшем, должны базироваться на правовых положениях Коммунального кодекса Российской Федерации.

Реформирование коммунального законодательства Российской Федерации путем кодификации будет способствовать его совершенствованию, обеспечит стабильность и конструктивность коммунального законодательства как определяющие условия его эффективности. Это будет достигнуто за счет системности и комплексности правового регулирования на основе установления единых принципов производства и предоставления коммунальных услуг; введения преимущественно норм прямого действия; развития экономических механизмов регулирования отношений между предприятиями коммунального комплекса и конечными потребителями.

В Коммунальном кодексе следует учитывать ограниченные возможности конкуренции, специфику предоставления некоторых видов коммунальных услуг, различия в уровне развития разных отраслей, уровень износа инфраструктуры и многие другие факторы. В нем должна быть определена грань, отделяющая коммунальные услуги от Коммунальный кодекс - нужный законжилищных, четко прописаны права и обязанности каждого участника процесса снабжения населения жизненно необходимыми энергоресурсами, указана обязательность публичных слушаний при установлении тарифов и механизм обеспечения прозрачности их формирования.

Принятие федерального закона «Коммунальный кодекс Российской Федерации» не требует увеличения расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных органов власти.

Сергей АТАМАНЕНКО,
председатель президиума Ростовской ассоциации ТСЖ.

P. S. “Ростов-Дом” приглашает профессионалов отрасли, а также всех желающих высказаться на тему предложенного проекта Коммунального кодекса РФ. Ваши соображения, замечания, дополнения обязательно будут опубликованы и станут частью дискуссии, которая обещает быть острой и интересной.

Читайте также:

Комментарии: 5

  1. Сергей пишет:

    Вопрос, который поднят в данном материале, довольно актуален и вероятно нашим законодательным органам необходимо уделить его решению пристальное внимание. Ведь от этого будет идти снижение нагрузки платежей всех нас. Сегодня действительно самые дорогие это коммунальные услуги, а негатив от этого, прежде всего, ложится на управляющие компании, которые ни сном, ни духом не могут повлиять на предоставление коммунальных услуг. И исполнителем должен быть признан, конечно же, их поставщик. Естественно выгоды от этого ему никакой. И никто не хочет отвечать за долги населения. Но в любом случае УК должна отвечать за состояние коммуникаций дома, а поставщик за качество продукта, по ним передаваемое конечному потребителю – жителю.

    • Иван Строителев пишет:

      Согласен не полностью.
      Исполнение коммунальных услуг не только де-юре, но и де-факто является частью содержания многоквартирного дома. Ведь исполнение связано не только со сбором платежей, но и техническим содержанием внутридомовых сетей. Получается, отдать эти коммуникации коммунальщикам – это значит пустить в дом новых юрлиц.
      И что же в таком случае мы получаем? Обилие различных служб в одном многоквартирном доме вряд ли будет во благо, когда за тепловые трубы отвечает одна организация, воду – другая. электричество – третья и т. д. А управляющим компаниям останутся одни крыши (которые имеют особенность часто течь и приносить убытки) да дворники.
      Тут другая есть интересная мысль. В былые времена поставщики коммунальных услуг заключали договоры с жильцами напрямую. А после того, как договоры стали оформляться через управляющие компании (или ТСЖ), у коммунальщиков стало в сотни раз меньше клиентов. И я уверен, что это снизило тариф, поскольку одно дело, когда несколько сот собственников напрямую заключает договор с коммунальным предприятием и другое – за всех них выступает один клиент ТСЖ (или УК).
      Получается, коммунальщики должны платить ТСЖ и управляющим комиссионные за то, что те покупают их продукцию оптом. И эти комиссионные и явились бы компенсацией УК и ТСЖ за все муки. Считаю, что в моем последнем тезисе нет ничего “научно-фантастического”, какой процент комиссионных за коммунальные платежи получает тот же ЕИРЦ, банки? А чем УК или ТСЖ хуже?

  2. Прораб пишет:

    А комиссионные почто поставщики управляющим компаниям не платят? Они же оптом скупают.

    На любой товар есть, как минимум, тройная цена:
    - отпускная
    - оптовая
    - розничная

    Я уж не говорю о себестоимости производства. Встраиваться надо в экономику, хотя бы классическую.

  3. Аналитик пишет:

    Практика показывает, что жилищная и коммунальная сферы ЖКХ различны и требуют разного подхода. Единый подход к реформированию жилищной и коммунальной сфер напоминает попытку надеть один сапог на две ноги.

    Если в жилищной сфере конкурентные отношения развиваются уже довольно давно, то в коммунальной они до сих пор ограничены. В таких условиях управляющим компаниям невыгодно работать.

    С другой стороны, для населения приход управляющих компаний в жизненно важные сферы теплоснабжения, газоснабжения и обеспечения другими энергоресурсами тоже связан с большим количеством рисков. При этом главными рисками являются рост стоимости коммунальных ресурсов, проблема обеспечения безопасности сетей, особенно газовых, отсутствие гарантий защиты от мошенничества и снижение стабильности ресурсоснабжения.

    Надо полностью пересмотреть содержание понятия «коммунальные услуги», которое сейчас создает серьезную путаницу. В Жилищном кодексе практически отсутствует понятие коммунальной услуги, а когда этого понятия нет, то возникают системные ошибки буквально везде.

    По привычке мы называем коммунальной услугой газоснабжение, водоснабжение, энергоснабжение, в то время, как услуга — это деятельность, полезный эффект которой потребляется в процесс ее осуществления. А поставка коммунальных ресурсов определяется у нас Гражданским кодексом, договором поставки, то есть, договором снабжения. Исполнителя услуг надо отделить от поставщика ресурсов. Смешав понятия — «услуги» и «ресурсы», — мы можем столкнуться с неплатежами.

    В целом для нормального регулирования отношений в коммунальной сфере следует учитывать ограниченные возможности конкуренции, специфику предоставления некоторых коммунальных услуг, различия в уровне развития разных отраслей, уровень износа инфраструктуры и многие другие факторы.

    Вот для этого и нужен специальный Коммунальный кодекс, в котором будут четко прописаны права и обязанности каждого участника процесса снабжения населения жизненно-необходимыми энергоресурсами.

  4. Александр Чакински, юрисконсульт пишет:

    С изложенными предложениями автора статьи не согласен, поскольку кодифицировать жилищное право есть смысл (что уже сделано в ходе принятия ЖК РФ), но кодифицировать коммунальное право антинаучно: ведь коммунальная сфера является по отношению к жилищной подчиненной «подотраслью».

    Об этом свидетельствует тот факт, что любой учебник по теории государства и права рассматривает тему «отрасль и право», но ни в одном из них коммунальное хозяйство не рассматривается как отдельная отрасль. Сами по себе коммунальные услуги (без наличия дома с инженерной инфраструктурой) предоставлять гражданам нецелесообразно и невозможно.

    Таким образом, законодательно дробить жилищную и коммунальную сферу на две отдельные отрасли – все равно что дробить Уголовный кодекс РФ на ряд отдельных законов — например, «кражный» кодекс, «убийственный» кодекс и т. д. Необходимо в качестве одной из крупнейших поправок добавить в Жилищный кодекс РФ целый раздел, посвященный коммунальным услугам. (Читать дальше.)

Оставьте комментарий



© 2009–2016 Ростов-Дом. Архитектура, строительство, ремонт, ЖКХ.
Сайт зарегистрирован Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций,
свидетельство Эл № ФС77-44159 от 09.03.2011. Перепечатка возможна только с согласия редакции.
Яндекс.Метрика Рейтинг@Mail.ru